关于《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合用地管理若干规定（试行）》的政策解读

　　1.政策起草的背景是什么？

　　答：《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合用地管理若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）的起草背景主要有如下几个方面：

　　（一）贯彻落实国家关于推动产权制度改革的必然要求

　　2019年4月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出：“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设定建设用地使用权，促进空间合理开发利用”“重点开展…空间开发权利等重大理论和实践问题研究。”

　　2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》提出：“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，探索按照海域的水面、水体、海床、底土分别设立使用权，促进空间合理开发利用。”

　　作为国家改革试验的前沿窗口，前海合作区承担着粤港澳大湾区发展引擎、“一带一路”战略支点、创新产业引领和城市科学发展等重要使命。改革是其完成重要使命的强劲支撑力与生长力。以党中央、国务院鼓励探索分别设立建设用地使用权为契机，在全面深化改革关键时期制定本规定，以制度化、规范化、程序化推进土地管理改革，对于落实立法与改革相衔接、以法治思维和法治方式保障改革行稳致远意义重大。

　　（二）落实前海综合规划，促进前海土地立体复合、节约集约利用的现实需要

　　前海综合规划提出鼓励土地空间多元功能混合使用，提倡建筑空间高度复合，坚持产业引进与城市建设同步推进。地下空间规划明确地下空间具有网络化、立体化、复合化和集约化四大特色。完善立体复合开发用地空间管理，旨在落实前海法定规划。其中，设立三维宗地、立体空间一级开发、立体复合开发用地空间的供应等，对于实现产城融合具有重要意义。

　　（三）探索前海土地立体化管理和三维地籍管理技术应用的创新举措

　　前海立体、复合、互联互通、单元开发的规划理念对前海的土地规划、供应、开发建设和运营等提出新的要求与挑战，二维土地管理与开发模式不能精细化描述、界定与管理三维产权空间，导致潜在的产权纠纷与社会风险。鉴于此，本规定围绕立体复合开发用地空间开发建设和运营管理中的土地立体化管理问题，秉承三维立体思维，结合土地空间权利体系研究，探索形成了以三维地籍技术为核心的土地立体化管理模式。三维土地管理不是替代二维管理，而是对二维管理进行补充和完善，实现土地管理由二维向二三维联动的优化与升级。

　　2.《若干规定》起草思路是什么？

　　答：贯彻自然资源资产产权制度改革思想，本规定以分别设立的建设用地使用权为核心，梳理空间开发权利体系、规范空间权利表达、管理空间供应与权属关系。其中，重点是建设用地使用权的设立与供应。

　　依据前海合作区实际，分别设立的建设用地使用权主要有两种供应方式，即分别供应和整体供应。其中分别供应侧重于“分”，包含三维宗地的设立与划分、通过地役权或共有宗地使空间满足三维宗地设立条件、立体空间一级开发等；整体供应侧重于“供”，包含供应方式、主用途确定等。

　　由于立体复合开发用地空间供应、开发过程中的不确定性、渐进性和复杂性等特点，引入空间管理理念，以分阶段、逐步明确等机制、地役权、相邻空间利用关系约定等方式解决立体化开发利用过程中的空间管理问题。

　　总体而言，本规定以产权为核心，以分别设立的建设用地使用权的权利义务关系管理为主线，旨在理顺土地出让、批后监管、空间利用等土地立体化管理的权利义务关系。

　　3.三维宗地的设立条件和划分原则是什么？

　　答：三维宗地是指权属界线封闭且能够独立使用的宗地，是在地上、地表或者地下分别设立建设用地使用权的空间。除连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间，且该空间主要为连通功能的情形外，三维宗地应当具备以下条件：

　　（一）出入条件，包括独立出入口、共有出入口或者通过设立通行地役权达到出入条件等；

　　（二）给水、排水、供电、供冷、供热、通信、燃气和通风等市政接口条件；

　　（三）满足消防、地质环境、人民防空等相关要求；

　　（四）满足不动产登记要求；

　　（五）设立三维宗地的其它条件。

　　三维宗地划分应当坚持合理、有效、便捷利用原则，遵循法定规划确定的平面布局和竖向分别等要求，符合三维产权体设定数据规范、不动产单元设定技术规范等。

　　4.什么是立体空间一级开发？

　　答：立体空间一级开发是指在立体复合开发用地空间的开发过程中，为了满足施工安全性、经济性、开发效率以及提升城市空间发展质量的需要，按照立体复合开发用地空间的整体设计和统一建设的要求，使立体空间具备动工开发条件的建设行为。此外，立体空间一级开发是土地供应前的准备过程，属一级开发范畴，其形成的土建预留工程不具备规划功能性质，因此不属于土地供应。

　　5.立体空间一级开发是如何实施的？

　　答：深圳市前海建设投资控股集团有限公司（以下简称前海建投集团）作为前海合作区一级开发单位，履行立体空间一级开发建设主体的责任。前海建投集团应当依照法律法规开展立体空间一级开发工程建设，对工程投资、进度、安全、质量等进行管控。前海建投集团应当通过公开招投标方式组织实施立体空间一级开发工程，如确因一体化开发建设需要，经深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（以下简称前海管理局）同意后可以以零代建费的方式委托给相邻宗地建设用地使用权人实施，可在相邻宗地的土地出让条件中明确代建要求。

　　立体空间一级开发工程完成后，应当按照本规定第十三条要求，由前海管理局进行工程验收。项目竣工验收合格后，由前海建投集团移交给前海合作区土地储备机构。原则上，前海管理局应当在立体空间一级开发工程入库后一年内对其组织供应。

　　6.立体空间一级开发的资金来源？

　　答:立体空间一级开发的成本也属于现有土地开发支出范围，开发成本列入前海合作区的政府投资项目预算。土地受让人作为立体空间一级开发工程的实际使用人应该是立体空间一级开发工程开发资金的最终承担者。因此，取得立体空间一级开发后三维宗地的建设用地使用权人，除按规定缴纳地价外，还应当与前海管理局、前海建投集团签订《立体空间一级开发移交协议》，按照《立体空间一级开发移交协议》的约定向前海管理局支付土地开发成本。

　　7.立体空间一级开发如何进行审批？

　　前海管理局依据立体复合开发用地空间的整体设计，划定立体空间一级开发建设范围和工程内容。立体复合开发用地空间的整体设计可由前海管理局组织编制，也可由其他主体编制。

　　建设主体应在立体空间一级开发实施空间范围内进行工程设计。建设主体可根据实际需求，向前海管理局咨询立体空间一级开发的规划用地情况、立体空间一级开发工程施工图设计意见，前海管理局可参照相关规定向建设主体出具建设项目规划用地核查意见、建设工程设计核查意见。建设主体完成施工图设计或进行施工图设计修改，应向前海管理局备案。

　　建设主体完成施工图设计，依规定确定施工、监理单位，有保证工程质量安全措施的，可以申请办理立体空间一级开发土建工程的施工许可。立体空间一级开发工程完成后，由前海管理局按照施工图进行工程验收，工程验收参照现行市政和建筑工程相关规定执行。

　　立体空间一级开发工程建设管理的执法部门与执法相关程序，参照前海合作区现行建设工程建设管理执法的相关规定执行。

　　8.立体复合开发用地空间有哪些供应方式？

　　结合前海合作区实际，立体复合开发用地空间有两种供应方式，即分别供应和整体供应。

　　（一）分别供应：立体复合开发用地空间（包含立体空间一级开发整体设计所形成的空间）设立三维宗地的建设用地使用权可按照相关土地供应政策分层、分别进行供应。

　　（二）整体供应：对不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的立体复合开发用地空间按照相关土地供应政策实行整体供应。

　　土地供应时，涉及土地用途的，以立体复合开发用地空间的主用途来确定。综合考虑《产业用地政策实施工作指引》、前海合作区规划用地实际情况，主用途认定方法可以依据建筑面积占比或功能重要性确定。

　　9.三维宗地如何进行空间管理？

　　答：由于三维宗地的立体化开发具有不确定性、渐进性和复杂性等特点，导致供应前难以明确建设用地使用权空间范围，而现行审批流程互设前置条件、过于刚性，不适应立体化开发的权属空间管理需求。因此，对分别设立建设用地使用权的最终产权空间范围以按照规划指标要求建设的建（构）筑物的实际占用空间（不包含桩基）确定，采用分阶段、逐步明确的方式核定。

　　（一）明确划拨供应的地下空间权属核定的审批流程。以划拨方式取得地下建设用地使用权的，可以依据规划划定二维或三维的用地预审与选址意见书。对于市政线性类项目，建设单位在完成施工图设计后，向前海管理局申请划定三维宗地；对于房建类项目，建设单位在完成方案设计后，向前海管理局申请划定三维宗地。前海管理局划定三维宗地后按建设用地报批程序进行报批。建设用地经批准后，前海管理局按规定向建设单位核发划拨决定书。

　　（二）明确以出让方式供应的地下空间权属分步核定方法。在建设用地使用权出让之前，可以依据规划划定二维宗地图或者三维宗地图，并在建设用地使用权合同条款中约定地下空间的出让范围为建设实际占用空间。项目单位应当根据规划指标要求，在划定的二维宗地图或者三维宗地图范围内进行开发建设，建设实际占用空间不得超出二维宗地图或者三维宗地图划定的范围。通过竣工规划验收后，前海管理局再精细化核定地下空间实际占用范围，并按照最终核定的三维宗地签订建设用地使用权出让合同的补充协议。

　　在实际建设情况符合出让合同所约定规划指标的情形下，建设实际占用空间小于出让之前划定的三维宗地图范围的，按出让合同约定不进行地价调整，也不予补偿。

　　（三）设置线性工程纠偏机制。鉴于线性工程项目受地质条件及施工技术等因素影响较大的事实，针对以划拨或者协议方式出让的城市道路、轨道交通、综合管廊等线性工程设置纠偏机制。

　　10.关于地役权与相邻空间利用关系是如何约定的？

　　答：立体化开发的地役权包括眺望地役权、采光地役权、支撑地役权、建造附属设施或安设临时附着物地役权等几种类型。本规定从立体化开发的两个阶段分别完善地役权：一是为未供应宗地设置，使其具备供应所必需的出入口和市政接口；二是为已供应宗地设置，以满足宗地利用过程中通行、给排水、眺望、采光等需求。涉及公共利益的，在不对土地权利人的直接经济利益造成损害的前提下，土地权利人不得拒绝设置地役权，并负有配合工程实施之义务。考虑到空间开发权利关系协调的复杂性，增加相邻空间利用关系约定作为地役权与共有宗地的补充，凡是与立体复合开发用地空间的设立、运行过程中有关的需要利用或者限制相邻空间的情形，均可以进行约定。

　　11.哪些情况可能导致空间收回？

　　答：因公共利益或者实施城市规划的需要，政府可以依法收回立体复合开发用地空间的全部或者部分空间的建设用地使用权。补偿标准参照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》以及前海合作区有关规定执行。