《深圳经济特区健康条例》解读 政策咨询

市人大常委会法工委

　　《深圳经济特区健康条例》（以下简称《条例》）经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十五次会议于2020年10月29日通过，自2021年1月1日起施行。现将有关情况解读如下。

　　一、立法的必要性

　　（一）是强化提高人民健康水平的制度保障的需要

　　随着慢性非传染病、新发传染病等健康问题和人口老龄化的发展，不仅严重影响到人民的生命质量和社会总体健康水平，也加大了卫生健康系统乃至整个社会的负担。2016年8月，习近平总书记主持召开的全国卫生与健康大会全面部署实施健康中国战略，强调大卫生大健康理念，提出健康中国战略主题是“共建共享、全民健康”，明确了新时期卫生与健康工作方针：以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享，推动卫生健康事业发展方式从治病为中心转向以健康为中心，努力全方位、全周期保障人民健康。

　　我国现有医疗卫生法律更关注疾病的治疗而非健康的促进与维护，我市的卫生健康事业面临着诸多挑战。在法治层面，健康领域尚无战略性、框架性的立法与之相配合，有必要从健康城市、健康促进、健康服务、健康保障等几个维度制定健康条例，为推进健康中国战略部署和制度设计提供法治保障，规范政府、企事业单位、社会组织、个人和家庭关于健康的权利义务，促进全社会关注健康、促进健康和维护健康。

　　（二）是打造健康中国“深圳样板”的需要

　　推进健康中国建设是党中央、国务院作出的重大决策和战略，其核心目标是建立促进全民健康的制度体系。《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求深圳在“加快构建国际一流的整合型优质医疗服务体系，加快构建以促进健康为导向的创新型医保制度”等十个方面先行示范。《中共深圳市委关于深入学习贯彻习近平总书记对广东重要讲话和对深圳重要批示指示精神 朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行 努力创建社会主义现代化强国城市范例的决定》（深发〔2019〕1号）明确提出，率先建立中国特色基本医疗卫生制度，打造健康中国的“深圳样板”。实现上述战略定位和发展目标，推进健康立法意义重大、势在必行。

　　（三）是深化我市医药卫生体制改革的需要

　　党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要强化提高人民健康水平的制度保障，2020年6月1日施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》进一步引领医药卫生事业改革和发展大局，推动和保障健康中国战略的实施。深圳通过十年医改，完成了基本医疗卫生制度的立柱架梁工作，有必要通过特区立法，结合我市实际需要，对《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》中有关健康促进的制度予以细化、明确，将我市深化改革形成的基本医疗卫生制度上升到法规，使之更具约束性、强制性和执行力，更好地保障基本健康服务的公平性、可及性和可持续性。

　　二、主要内容和制度创新

　　（一）丰富健康定义，注重心理健康和社会适应能力

　　随着人类对自身认识的不断深化，健康的概念不再仅限于生理健康，而是与心理、社会、精神、环境等诸多因素联系在一起。健康的心理状态和良好的社会适应能力与生理健康相互影响，相辅相成。世界卫生组织提出，健康是一种在身体上、精神上的完美状态，以及良好的适应力，而不仅仅是没有疾病和衰弱的状态。因此，《条例》将健康定义为：健康，包括人的生理健康、心理健康和良好的社会适应能力。

　　为培养良好的社会适应能力，《条例》规定，学校、学前教育机构和婴幼儿照护服务机构应当注重对学生和幼儿个人生活自理能力、社会交往能力、道德规范约束能力等社会适应能力的培养，中小学校应当每年组织开展在校学生社会适应能力测试，鼓励有关社会组织参与青少年社会适应能力测试、评价和提出改进建议等工作。（第二条、第三十六条、第九十二条）

　　（二）维护促进全民健康，推进全生命周期健康管理

　　习近平总书记指出，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，没有全民健康，就没有全面小康。在实现“两个一百年”奋斗目标的历史进程中,发展卫生健康事业始终处于基础性地位。2016年8月，习近平总书记主持召开全国卫生与健康大会，全面部署实施健康中国建设，提出要以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境等作为重点，努力全方位、全周期保障人民健康。这就意味着健康不仅被提升到空前的战略高度，而且被赋予更为深刻的内涵。

　　《条例》关注生命全周期、健康全过程，健全提高人民健康水平的健康管理制度，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的健康服务。坚持以人民为中心的发展思想，把人民健康放在优先发展战略地位，将健康融入所有政策；坚持全民参与、共建共享，建立健全全民健康制度体系，引导居民自主自律、健康生活；坚持预防为主、防治结合，优化健康服务，完善健康保障，建设健康环境，发展健康产业，提升居民全生命周期健康水平。（第三条）

　　（三）打造健康城市，强化健康基础设施建设

　　要推动将健康融入所有政策，就要把健康理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。《条例》规定，市人民政府应当按照健康优先、改革创新、科学发展、公平公正的原则，制定健康城市建设中长期规划，并定期向社会公布实施情况。有关部门在制定相关专项规划时，应当与健康城市建设中长期规划相衔接，满足健康深圳建设要求。

　　《条例》提出了推进健康城市建设的具体措施，规定建立健康影响评估制度，即制定国土空间规划和资源开发利用、生态环境保护、生物医药产业发展等规划，或是制定涉及公众健康的规范性文件，或是建设属于规定的工程项目的，应当开展健康影响评估，未经评估或者经评估将对公共卫生安全或者人体健康产生较严重不利影响的，不得出台或者批准实施。此外，还规定将健康深圳建设纳入政府绩效考核指标体系，作为对市政府各部门和各区人民政府的考核内容。（第十一条、第十四条、第二十八条、第一百一十七条）

　　（四）构建卫生健康服务体系，优化健康管理服务项目

　　构建优质高效的卫生健康服务体系，有助于形成“顶天立地”卫生健康服务体系发展新格局，推进“强基层、建高地”医改目标的实现。《条例》规定，市、区人民政府应当建立健全以区域医疗中心、基层医疗联合体、专业公共卫生机构为主体的优质高效卫生健康服务体系。区卫生健康部门应当根据卫生健康服务体系规划的要求，划分健康管理服务片区，整合片区内的医疗卫生资源，组建由三级医院或者代表片区内医疗水平的医院牵头，社区健康服务机构和其他医疗卫生机构参与的基层医疗联合体，为片区内居民提供预防、诊疗、营养、康复、护理、健康管理等一体化、连续性的健康管理服务。

　　此外，《条例》还提出，建立健全以社区健康服务机构为平台、以全科医生为健康管理责任医师、以居民电子健康档案为载体的居民健康管理机制。居民健康管理服务单位应当组建由健康管理责任医师为负责人的家庭医生服务团队，按照居民健康管理服务协议约定和有关规定为居民提供服务，包括为符合条件的居民提供家庭病床服务等。（第六十四条、第六十六条、第七十五条、第七十六条）

　　（五）完善健康服务，建立居民电子健康档案管理制度

　　居民健康档案是居民健康状况的资料库，记录着居民一生各阶段的健康状况和预防保健、医疗康复信息，建立真实完整的居民电子健康档案，是为市民提供全方位、全周期卫生健康服务的基础性工作。《条例》规定，市人民政府应当建立健全居民电子健康档案管理制度，市卫生健康部门负责为全市居民建立电子健康档案，并纳入卫生健康信息化平台，实行全市联网管理。基本健康服务实行实名制是建立居民电子健康档案的基础条件，因此，除紧急救治外，居民接受基本健康服务应当出示有效身份证件。居民接受医疗服务时，医疗卫生机构可以查阅居民电子健康档案信息。卫生健康部门、专业公共卫生机构和居民健康管理服务单位可以根据卫生健康管理和居民健康管理的需要，按照有关规定调阅居民电子健康档案。（第七十一条、第七十九条、第八十一条、第八十四条）

　　（六）规范职业健康管理，完善职业健康保护制度

　　职业损害作为危害劳动者生命健康的隐形“杀手”，已成为影响社会和谐的公共卫生问题和社会问题，《条例》进一步规范职业健康管理，明确市、区人民政府及其有关部门应当建立健全职业健康保护制度，卫生健康部门应当加强职业病防治和职业健康监管体系建设，完善有关职业健康标准和规范。此外，《条例》明确用人单位对本单位产生的职业健康危害因素预防控制承担主体责任，并严格依法执行员工带薪休假制度，人力资源保障部门和工会等组织应当加强对用人单位落实员工带薪休假制度的监督检查。（第五十七条、第五十八条、第六十条、第六十三条）

　　（七）加强重点人群健康管理，健全重大疾病防治体系

　　中共中央、国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》提出，要重视重点人群健康，保障妇幼健康，为老年人提供连续的健康管理服务和医疗服务，努力实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。《条例》在第四章第五节对重点人群健康管理作出规定，市、区人民政府应当建立健全妇幼健康管理体系、婴幼儿照护服务体系；卫生健康部门应当开展青少年生长发育监测和评价，指导学校开展传染病和常见病防治；为老年人建立健全包括康复护理、长期照护、安宁疗护等方面的普惠型健康服务体系；建立健全残疾人康复服务体系。

　　此外，《条例》还提出，建立健全各级各类医疗卫生机构上下联动、分工合作、医防融合的重大疾病防治体系，建立心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等重大疾病筛查与发现、诊疗与健康管理、健康干预效果评价等全过程闭环管理，健全重大疾病科学研究、疾病控制、临床治疗的协同机制。（第八十八条至第九十四条、第九十六条）

　　（八）促进全民健康，推广科学健康生活方式

　　居民是自己健康的第一责任人，《条例》从健康生活的角度出发，鼓励居民履行自身健康管理责任，树立健康理念和健康心态，主动学习健康知识和技能，提升健康素养，践行健康生活方式，养成良好行为习惯。

　　为预防、控制过量饮酒，《条例》创新规定禁止在医疗卫生机构、专门为未成年人服务的社会福利机构以及主要为未成年人提供教育、教学、活动的场所销售酒精饮料，禁止使用自动售卖设备销售酒精饮料，并规定酒精饮料、碳酸饮料的销售者应当在货架或者柜台上设置符合标准的健康损害提示标识，相关制作标准和设置规范由市卫生健康部门制定，并向社会公布。

　　为建立健全健康教育体系，普及健康知识与技能，引导居民树立科学的健康理念，《条例》明确规定卫生健康部门、医疗卫生机构、教育部门、宣传部门等主体的健康教育责任，多种形式向公众普及健康知识和技能；规定文化广电旅游体育部门应当会同卫生健康、教育等部门定期组织开展居民体质测试，测试人群应当涵盖不同年龄、职业，人数不得少于常住人口的百分之一。此外，《条例》将每年8月定为深圳健康活动月，健康深圳行动推进委员会在此期间负责组织、指导、协调开展包括发布居民健康白皮书、健康公益宣传、健康公共服务设施开放体验等活动。（第十条、第三十二条至第三十七条、第四十条、第四十六条、第四十七条、第五十条）