深圳市市场和质量监督管理委员会关于推进大市场监管职能转变及监管方式创新的意见

　　深市质委〔2014〕53号

各有关单位：

　　2014年5月，深圳市再次进行市场监管体制重大改革,组建市市场和质量监督管理委员会,设市市场监督管理局、市食品药品监督管理局和市市场稽查局，着力构建决策科学、执行高效、监督有力的“大市场监管”格局。为落实市委市政府关于充分发挥“大市场监管”的体制优势，转变政府职能，创新监管方式和手段，在“市场化”改革方面继续为全国先行探路的要求，委党组现就职能转变及监管方式创新提出以下意见。

　　一、我市市场监管面临的基本形势

　　党的十八大报告指出，要加快完善社会主义市场经济体制，加快经济发展方式转变，十八届三中全会进一步指出，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，并提出加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

　　深圳经济特区市场经济体制建立较早，市场发育程度相对较高，经过30多年的改革开放和快速发展，特别是2010年以来提出“深圳质量”的发展战略，使深圳经济社会发展的质量效益持续提高。在全面深化改革的新征程中，市委市政府提出以“市场化、法治化、国际化和前海全面深化改革的战略平台”统领改革，建立健全现代市场体系，积极打造“深圳标准”，进一步推动“深圳质量”的提升。在这个历史节点上，新成立的市市场和质量监管委，职能涵盖工商、质监、知识产权、食品药品等领域，涉及审批、监管执法、服务与促进行业发展等方面，监管队伍从委、局、辖区分局到监管所实行垂直管理，具有大市场监管的体制优势、队伍优势和资源优势，市场监管工作再次迎来难得的发展机遇。

　　同时，市场监管工作也面临前所未有的挑战：一方面，在市场发育过程中，无序竞争、不正当竞争现象依然存在，假冒伪劣屡禁不止，食品药品安全问题时有发生；市场主体数量快速增长，监管任务日益繁重，市民对政府治理能力的要求和期望值不断提升，与此同时监管力量难以同步增长，队伍激励机制不足，监管理念、监管方式和监管手段跟不上市场发展的要求，监管职责的履行存在错位、越位和缺位的现象。另一方面，新成立的委、局、辖区分局、监管所之间，如何加快职能和队伍的融合，理顺内部横向、纵向的工作机制，以更合理的职权配置、更有效率的运行机制为大市场监管履职提供坚强保障，也必须经历一个不断探索和完善的过程。

　　综上，为有效解决当前困扰我市市场监管的系列难题，营造公平竞争的市场经营环境，市市场和质量监管委必须勇于担当、锐意改革、大胆创新，围绕打造服务型、效能型政府的要求，积极更新观念，转变职能，创新监管方式，促进监管理念、工作流程和运行机制的“再造”，推进简政放权、履职到位、协同善治，实现政府与市场、社会的良性互动，在市场治理体系改革方面继续为全国先行探路。

　　二、指导思想、主要目标和基本原则

　　（一）指导思想

　　深入贯彻党的十八大、十八届二中全会、三中全会关于推进市场化改革、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用以及政府转变职能的精神，全面落实《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，按照市委市政府提出的以“三化一平台”统领改革的要求，紧紧围绕打造“深圳质量”“深圳标准”，以深化商事登记制度改革和推进信用监管为突破口，以制度创新和科技运用为主要手段，推进大数据分析运用，以标准促进规范履职、以质量引领效能提升，深入推进大市场监管的职能转变及监管方式创新。 

　　（二）主要目标 

　　——职能向“放权、严管、服务”三个方向转变。把政府不该管也管不好的事情还给市场和社会，简政放权“放”到位；着力维护公平竞争，规范市场秩序，特别是食品药品、特种设备等涉及公共安全的事项，加强监管“管”到位；加大服务经济、服务产业、服务前海发展的力度，全面服务“扶”到位。

　　——监管方式实现“三个转变”和“三个强化”。从重事前审批向加强事中事后监管转变；从全面巡查式监管向有重点的分类分级监管转变；从运动式执法监管向依法履职的常态化监管转变，打造“法治监管”“信用监管”等多位一体的新型监管模式，强化食品药品安全监管，强化相对集中执法办案，强化基层监管，为建设现代化国际化先进城市营造良好市场环境。

　　——充分发挥“三方面主体”在社会共治中的作用。立足“市场自律、政府监管、社会共治”的定位，重点发挥好企业、社会组织和消费者三方面主体的作用，切实推动大市场监管的协同善治，推动市场经营秩序的逐步规范。

　　（三）基本原则

　　权责一致。落实市场主体行为规范责任；依法履行市场监管部门的法定职责，委、市局、辖区分局突出专业化监管，解决重点、难点问题，并加强对基层的业务指导，监管所侧重综合化监管，全系统监管力量的配置应与各单位的权责相匹配。

　　科学有效。树立科学的监管理念，为监管方式创新指引方向，通过标准规范流程，实现过程和结果的全面可控，对食品、药品、特种设备以及其他的监管对象实行分类分级监管，增强监管的针对性和有效性，以监管效能的提升作为检验监管方式创新是否成功的主要尺度。

　　改革创新。以改革创新突出重点、克服难点、打造亮点，通过顶层设计的重大改革和具体实施过程中的“微改革”，为监管方式创新提供强大动力，实现大市场监管职能履行的科学有效。

　　社会共治。充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用、舆论和公众的监督作用，确立市场、政府、社会三方合理清晰的角色定位，实现大市场监管的协同善治，推动市场主体自我约束，诚信经营。对行业协会商会等行业组织坚持培育扶持与指导规范并重，推动其依法依规履行职责。

　　三、科学厘定职能，促进职能转变融合

　　按照市委市政府以“三化一平台”统领改革的要求，以深化商事登记制度改革和推进信用监管为突破口，进一步落实“宽进严管”“放管结合”，向“放权、严管、服务”三个方向推动政府职能转变，科学、清晰厘定市场监管职能：

　　（一）简政放权，把该交还市场、社会的权力切实放开、放到位，加快市场化进程

　　发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步理顺政府、市场、社会的关系，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，主动放权给市场和社会，最大限度减少对企业的直接管理和微观干预：

　　一是简政放权，加快推进行政审批制度改革。积极探索率先取消户外广告登记、广告经营审批登记、外商投资广告企业项目审批，取消申请、变更和换发《保健食品经营企业卫生许可证（批发）》，整合酒类批发许可。抓紧制定“负面清单”，确保商事主体享有“法不禁止即可为”的自由，进一步释放创业创富活力。对适合转给协会、商会等行业组织的事项，按照法定的权限和程序，转给行业组织进行自律管理。

　　二是恪尽职守，严格按照“权责清单”履行职责。立足法律法规，全面清理、明晰市市场和质量监管委的法定职责，制定市市场和质量监管委的“权责清单”并向社会发布，恪守“法无授权不能为”的原则，严格按照“权责清单”履行职责。

　　（二）突出重点，把该由政府监管的事项切实管住、管好、管到位

　　围绕重点环节、重点领域、重点行为，切实加大监管、执法工作力度，实现工作重心向事中事后监管转变，全面履行政府对市场监管的职责：

　　一是深入推进全市商事登记制度改革，重点加强事中事后监管。全面履行全市商事登记制度改革领导小组办公室的职能，狠抓建章立制，推动各部门加快制定行政审批事项权责清单和后续监管办法，确保按计划于2014年9月1日和12月1日分两批向社会公布，完善以信用约束为主的商事主体信用体系建设,拓展商事主体登记及许可审批信用信息公示平台功能，促进平台规范运行，真正实现宽进严管。

　　二是充分发挥大市场监管体制优势，加强对重点领域、重点行为的监管。重点加强食品药品、特种设备等涉及公共安全事项的监管，严厉查处仿冒名牌、虚假宣传、虚假广告、价格欺诈、合同欺诈、商业贿赂、违法有奖销售等不正当竞争行为，依法保护各类知识产权，鼓励技术创新，打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品的行为。建立健全市场监管的长效机制，着力营造公平竞争的市场环境，推动市场秩序逐步规范。

　　（三）围绕“深圳质量”“深圳标准”，加大服务经济、服务产业、服务前海发展力度，全方位做好服务、“扶”到位

　　紧紧围绕打造“深圳质量”“深圳标准”，发挥市质量强市办和市标准工作领导小组办公室的组织协调作用，着力推进质量强市战略、知识产权和标准化战略的深入实施，加大服务经济、服务产业、服务前海发展力度，助力深圳早日建成现代化国际化先进城市：

　　一是深入推进质量强市。推进质量立法工作，在全国率先探索质量发展法制化路径；扎实推进深圳质量指数建设，在全国率先探索建成质量指数总体框架模型和产品、工程、环境和服务分类指数的指标体系；持续构建完善质量服务体系，壮大质量高端人才队伍，指导推动南山手机、横岗眼镜、大浪服装等产业基地“全国知名品牌示范区”的创建及后续建设工作；加强质量监督制度体系建设。

　　二是全面打造“深圳标准”。完善打造“深圳标准”的法规政策体系，争取地方标准制定发布权限，制定指导意见、行动计划并组织实施，完善标准化扶持政策，加快构建经济、社会、民生、生态、文化、城市建设和政府自身建设等方面的先进标准体系，以“深圳标准”作为工作新的抓手和实现质量引领的新突破口，以标准提升质量、铸就品牌、树立信誉、拓展市场，增强国际竞争力和可持续发展能力，促进有质量的稳定增长和可持续的全面发展，推动“深圳质量”的进一步提升。

　　三是促进知识产权事业发展。大力提升知识产权质量，不断加强知识产权运营，推动我市知识产权从数量速度型向质量效益型转变，打造知识产权的“深圳质量”；积极参与制订相关技术的国家标准和国际标准，推动专利技术向国家标准和国际标准转变，引导专利联盟向标准联盟转变；积极争取国家主管部门的支持，充分利用知识产权国际组织的资源，为我市企业提供知识产权高端服务；不断创新服务方式，贴近企业了解需求，及时调整知识产权扶持政策，在知识产权运营、保护等方面助力企业抢占竞争制高点，提升企业竞争力。

　　四是采取多种形式提升服务水平。推进大窗口、大服务，积极推进全系统所有的市场准入与窗口服务的统一，不断扩大即来即办“一小时发照”业务的覆盖面，实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证、刻章许可证“四证合一”；以国家广告产业园试点建设工作为抓手，顺应新媒体行业快速发展的变革，研究出台促进我市广告业发展的战略规划，促进我市广告业发展；完善标准技术、计量检测、特种设备安全检验、农产品检验检测等公共服务平台，不断提升服务经济社会发展能力。

　　五是加大服务前海力度。在市市场和质量监管委内设立服务前海发展的专门机构，通过建立定期联系机制、信息共享制度、合作共建前海信用平台等方式，与前海管理局在改革创新、企业注册、信息共享等方面继续深化合作交流，加快推动前海开发建设。

　　四、推动监管方式创新与完善，努力提升监管效能

　　构建“大市场监管”体系，需要以“法治监管”为前提，以“信用监管”为突破口，以“风险管理”“随机抽查”等为主要手段，以“信息技术”“检测技术”为重要支撑，充分运用大数据的监管理念，形成多位一体的新型监管模式，并重点加强食品药品安全监管、加强相对集中执法办案、加强基层监管，着力打造商事登记制度改革后“大市场监管”领域的“严管”体系，不断提升监管效能：

　　（四）充分运用特区立法权，扎实推进法治监管

　　一是认真总结我委通过立法先行推动商事登记制度改革、电梯安全监管方式改革以及合同格式条款监管方式等改革的经验做法，充分利用特区立法权，积极推动相关法律法规的立、改、废，特别是重大改革项目必须于法有据，确保改革创新在法治化轨道上平稳推进，对工作中的重点、难点问题以及执业风险较大的工作，着力通过法律法规的立、改、废，厘清责任、明晰边界、强化手段，促进问题解决，推动履职到位；二是通过规范自由裁量权等措施，推进市场监管制度化、规范化、程序化，对食品药品、特种设备、无证无照、公平竞争、质量安全、知识产权等重点领域的违法行为，依法从严从重惩处。

　　（五）完善信用制度和信用平台，全力推进信用监管

　　“信用监管”是通过对信用数据的归集、分析、挖掘和深度利用，实现对违法违规行为的有效预警，以信息公示、信息共享和信用约束等制度，形成“守信褒扬，失信惩戒，一处违法，处处受限”的“严管”格局，提升市场监管的精度和效能。

　　继续推进电子商务可信交易环境建设、食品安全黑名单、药品零售企业信用管理等工作，完善信用制度和信用平台建设，深入推进信用监管：一是完善信用法制建设，建立健全信息征集、使用、公示以及信用约束等基本制度，在食品药品安全、特种设备、广告等领域细化守信、失信和黑名单的具体情形，构筑环环相扣的信用监管制度。根据国务院《企业信息公示暂行条例》的规定，扎实推进注册登记、备案、行政处罚等企业信息的公示。建立健全信用约束制度，对违法失信主体，在行政审批、行政监管、政府采购等方面采取相应的信用约束措施。逐步建立企业从业人员特别是高级管理人员的信用档案，将其经营行为和个人信用有机结合。二是在现有企业信用信息系统的基础上，探索将与市场主体相关的信用信息进行一网归集，建设统一、权威、智慧的市场主体信用信息系统，通过大数据分析等技术，实现对违法违规行为的有效预警，提高监管的针对性和实效性。

　　（六）加强风险分析，强化风险管理

　　加强对市场行为的风险监测分析，建立健全对食品药品、特种设备、无证无照经营等重点领域的风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控联动机制。健全重大政策出台前的风险评估分析制度。依据风险程度，加强对发生事故几率高、损失重大的环节和领域的监管，防范区域性、行业性和系统性风险。探索建立药品安全风险管理体系；深入推进食品安全“潜规则”分析研究；建设电梯应急救援网络，构建特种设备故障或事故的应急救援处置体系；推动建立电梯故障远程监控体系，通过对电梯运行相关信息的监测和统计分析，提高风险预警预防能力，提升电梯安全水平。

　　（七）建立科学的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度

　　在信用监管以及风险管理的基础上，锁定重点监管对象，依法严惩违法违规行为。对重点监管对象（如食品药品）以外的一般商事主体，建立科学的规则和方法，按确定的比例、确定的规则进行随机抽查，优化细化执法工作流程，不再进行全面巡查，切实解决执法力量不足、执法随机性不强等问题。

　　（八）广泛运用信息、检测等技术手段，以大数据监管为突破口，促进监管效能的提升

　　以“金信工程”“深圳市食用农产品质量安全提升工程”“食品药品安全重大民生工程”三大工程的推进为契机，广泛运用信息、检测等科技手段，提升监管效能：

　　一是系统谋划和重点突破相结合，扎实推进大数据监管。依托我委在日常监管所形成的市场主体、商品质量、消费投诉、商品价格、行政处罚等庞大的企业信息数据，开展大数据监管专项研究和实践，建立科学的数据分析模型，通过对市场主体准入登记、纳税、社保医保、日常水电消耗等数据的综合比对、分析、监测，科学筛查、及时发现涉嫌违法的市场主体，预警系统性、区域性的市场异常现象，将传统依靠人力地毯式检查发现违法行为的管理模式，转变为建立在数据分析基础上、实现精准打击的信息化监管模式，减少执法资源的无效投入和浪费，全面提高监管效能。成立由综合部门、业务部门和信息部门组成的课题组，以随机抽查、消保维权等业务为突破口，从加强数据采集、数据分析、数据运用着手，按照“信息化管理职能统一”“数据库统一”“业务流程统一”三个统一的原则来设计信息系统，加强数据的综合分析和实际运用，实现“事前锁定对象、事中下达指令、事后反馈统计”，积极探索与部分区政府合作开展大数据监管的“市区共建”，切实加快大数据监管的研究应用。

　　二是通过信息技术手段实现业务联动，推动业务流程的优化和再造，积极打造网上的大市场监管。通过“金信工程”，建设技术架构统一、业务协同、资源共享、系统灵活应变的一体化信息系统，在登记许可、市场监管、执法办案、公共服务、政务管理、管理决策六个职能域，充分发挥信息系统人性化、智能化和协同化的作用，全面提升工作效能。在特种设备监管等领域，探索利用信息网络技术实现在线即时监督监测，加强非现场监管执法。

　　三是利用物联网技术推进追溯体系建设。在食品药品等重点领域，利用物联网技术建立“来源可查、去向可追、责任可究”的追溯体系，继续推进药品电子监管工作，加快建设食品安全监管追溯与信用管理项目。

　　四是不断提升“检测技术”，加大监督抽检力度。不断提升检测技术，在食品、药品、质量、计量、特种设备等领域，抓重点品种、重点场所以及主要渠道，强化监督抽检，加大食品安全监督抽检频次，其中，要实现到2017年农产品检测覆盖率为5批次/千人，不合格产品后处理率为100%，达到香港等发达地区水平的目标。

　　（九）发挥大市场监管体制优势，探索食品药品统一监管新模式

　　严格落实市政府对食品药品安全“严准入、严检测、严执法、严惩处”的要求，总结我市食品、药品监管行之有效的经验做法，把食品、药品监管的专业优势、技术优势和队伍优势紧密结合，处理好专业化监管、综合化监管和社会化监管的关系，确立“监督落实主体责任，惩处违法违规行为，维护公平市场秩序”的食品药品安全监管理念，探索大市场监管体制下崭新、有效的食品药品统一监管新模式，扎实推进深圳市食用农产品质量安全提升工程，加快推进食品药品安全重大民生工程，启动创建全国食品药品安全社会共治示范城市，打造食品药品安全的“深圳标准”“深圳质量”。

　　（十）完善相对集中执法办案体制，强化执法办案

　　充分发挥市市场稽查局的职能作用，完善权责明晰、衔接顺畅、权威高效的相对集中执法办案体制，厘清三级执法职责，消除多层重复执法，加强辖区分局和监管所的执法力量，提升基层执法效能；完善执法程序，对全系统案件实行统一管理，规范自由裁量权，加强执法监督，依法公开执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果，推进执法绩效管理和考核，进一步完善项目式执法模式；突出“查办典型案件、促进行业规范”理念，在重点领域集中力量查办大要案，进一步强化执法权威；推行执法创新，借助技术执法优势破解行业潜规则等执法难题；狠抓执法队伍建设，重视培养技术执法、食品药品执法、价格执法、反不正当竞争执法、网络执法、专利执法等专业人才；完善行政执法与刑事司法衔接机制，对违法行为达到刑事追诉标准的，及时移送司法机关追究刑事责任，增强执法手段的刚性。充分运用“深圳市行政执法与刑事司法信息共享平台”，通过推动平台主管部门督促相关使用单位加强信息录入工作以及完善平台功能，进一步畅顺衔接机制；建立健全跨部门、跨区域执法协作联动机制，辖区分局、监管所要积极争取辖区政府、街道办事处及相关部门的支持，完善部门间各司其职、各负其责、互相配合的工作机制。

　　（十一）夯实基础，改进完善基层网格化监管模式

　　基层网格化监管模式对于促进大市场监管职能履行到位，夯实基层监管基础具有重要意义，应当深入推进并不断改进完善。鼓励辖区分局结合自身实际，探索完善网格化监管的新机制，如探索网格化和专业化的结合、网格化与随机抽查制度的结合等等。制定监管所和网格责任人权责清单，明确网格责任人的职责边界和履职规范，制定配套的绩效考评和奖惩机制；委、局应规范对基层的工作部署，加强整合和协调，坚持“一件事由一个部门主管”的原则，避免多头指挥、重复指挥；对于权责清单以外的工作，非经委、局主要领导同意不得下达基层；处室对基层的业务指导应及时、准确、有效，对于基层的书面业务请示，应予以规范回复；通过“金信工程”抓紧完善网格监管信息平台。以清晰的监管职责、有力的监管手段、智能的信息平台、合理的绩效考评和奖惩机制，切实推动网格化监管模式的完善，夯实基层监管基础。

　　（十二）统筹协调，全力推动大市场监管社会共治

　　以“市场自律、政府监管、社会共治”为立足点，完善社会多元共治的顶层设计，广泛动员社会各方力量，深入推进更大范围的“大市场监管”：

　　一是强化生产经营者的主体责任。总结改革经验，推动商事主体自治责任、企业电梯安全主体责任的落实，将成功的经验复制推广。推动完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度；选取相关行业探索建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度；探索建立消费品生产经营企业产品安全事故强制报告制度；制定相关政策，对餐饮企业自建检测室等规范自身经营行为的创新举措，给予扶持和引导。通过法律法规、规章制度，明晰企业的主体责任，建立相互制约的权责配置，实现相关企业之间、股东之间、利害关系人之间的相互制约和监督，督促企业落实主体责任，进一步推动市场自治。总结建立电梯事故责任险制度的经验，在其他特种设备以及食品药品等领域探索推进责任保险，发挥保险机制在安全事故救济上的积极作用，并通过保险制度引入专业的社会力量对特种设备、食品药品安全进行监督。

　　二是发挥行业协会商会的自律作用。注重培育行业协会商会等社会组织，将行业信息采集、交流培训、制定行业规范等公共服务事项，交由社会组织承担，同时，加强对相关行业协会的指导，推动其依法依规履行职责。通过行业协会引导专业市场的规范管理，鼓励行业协会商会依法制定发布有关产品和服务标准，参与制定国家标准、行业规划和政策法规，推动建立行业专利联盟、标准联盟。

　　三是发挥市场专业化服务组织的监督作用。加快发展市场中介组织，发挥会计师事务所、律师事务所、公证机构在市场监督方面的作用；扎实推进市质检院、市特检院机构改革，结合中央编办、国家质检总局牵头负责的检验检测认证机构改革试点示范工作，支持市质检院争取成为改革试点机构。

　　四是发挥消费者等公众在大市场监管中的作用。充分发挥消委会等消费者权益保护组织的作用，积极探索通过行业协会商会加强对具体行业的消费者的保护，支持发展消费维权义工队等志愿服务组织，培育扶持其他专业的消费者保护组织，增强专业调解能力；畅通咨询申诉举报热线，充分发挥消费者力量，通过开展消费维权宣传教育、曝光典型案例以及加强食品安全风险交流、特种设备安全宣传教育体验等方式，增强消费者自我保护意识，提升其维权能力和社会监督能力，倒逼商家规范守法经营，促进市场秩序的持续好转。

　　五、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　转变职能和创新监管方式事关改革全局，各单位要高度重视，“一把手”要亲自抓，要深入学习领会国家、省、市关于政府职能转变和加强市场监管工作的文件精神，锐意改革、积极探索，让转变职能和监管方式创新成为推动市场监管工作再上新台阶的原动力，助力深圳在“大市场监管”改革上继续为全国先行探路。

　　（二）明确责任分工

　　各单位要按照职责分工，结合实际，对前述各项工作目标、任务制定具体的行动方案，细化落实各项改革创新举措，加强统筹协调，循序渐进，扎实推进各项工作落到实处。在推进过程中要加强情况收集，及时总结经验，及时反馈问题。

　　（三）加强督查考核

　　委秘书处要将本《意见》的贯彻落实情况纳入重点事项督查范围，及时跟踪了解，督促检查，对发现的问题及时提请研究解决。对本《意见》所列的各项工作，各部门如有落实不力、敷衍塞责、推诿扯皮等情况，由纪检监察部门进行督察和问责。

　　联系人：陈丽娟；电话：83070440；邮箱：chenlj@szaic.gov.cn

　　深圳市市场和质量监督管理委员会

　　2014年9月22日