《深圳市卫生健康行政处罚裁量权规则（征求意见稿）》重大行政决策听证会情况报告

　　为规范卫生健康行政处罚裁量权的行使，确保依法、合理行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，我委组织起草了规范性文件《深圳市卫生健康行政处罚裁量权规则（征求意见稿）》（以下简称《规则》）及附件《深圳市卫生健康行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》（以下简称《基准》）。《规则》制定工作已纳入我委2024年重大行政决策事项和听证事项，根据《广东省重大行政决策听证规定》和《深圳市重大行政决策程序实施办法》等相关规定，我委于2024年4月29日举行听证会，听取社会各界的意见和建议。有关情况如下：

　　一、听证事由

　　听证会主要针对《规则》及附件《基准》中公众较为关心的问题，听取社会各方的意见和建议。

　　二、听证时间与地点

　　时间：2024年4月29日下午3:00—5:30

　　地点：深圳市福田区深南中路1025号新城大厦东座深圳市卫生健康委702会议室

　　三、听证会参与人员

　　会前，市卫生健康委通过官方网站发布《深圳市卫生健康委员会关于召开<深圳市卫生健康行政处罚裁量权规则（征求意见稿）>重大行政决策听证会的公告》，邀请市民及相关机构代表报名参加听证会。经自愿报名和资格审核，确定各类参加现场听证会代表共计9名，其中区卫生健康行政部门代表3名、政府办医疗卫生机构代表2名、社会办医疗卫生机构代表2名、市民代表2名，参加听证会人员名单已按要求向社会公开。

　　（一）听证主持人：陈兆杰，深圳市卫生健康委员会政策法规处二级主任科员。

　　（二）听证陈述人：陈伟璇，深圳市卫生监督局法制稽查科副科长。

　　（三）听证记录员：李泽姿，深圳市卫生监督局法制稽查科工作人员。

　　（四）听证参加人：

　　马俊华，罗湖区卫生健康局行政审批和法制科科长；

　　黄山石，福田区卫生健康局福田区卫生监督所三级主办；

　　李梅，盐田区卫生健康局盐田区卫生监督所二级主办；

　　张宁波，北京大学深圳医院医务部主任、副主任医师；

　　李建林，中山大学附属第八医院（深圳福田）副院长、主任医师；

　　丁军，深圳华侨医院，医疗总监（业务院长）、副主任医师；

　　王冰，深圳嘉愈瑞合诊所，主治医师；

　　黄晓阳，广东良马律师事务所；

　　李小华，深圳市宝丽鑫科技有限公司。

　　四、主要听证意见

　　代表马俊华：

　　第一，这次的征求意见稿整体上裁量权基准各裁量要素完整，比如增加了“基本编码”等要素；扩大了“不予处罚”的适用范围，更适应经济社会发展；同时明确了法定“不予处罚”的情形，可以不予立案，更具有可操作性。

　　第二，根据执法实践中遇到的案例，建议对某些违法行为进一步扩大可以“不予处罚”的范围，比如《基准》序号25“医疗卫生人员除紧急救治或者依法上门提供医疗服务外，在应当进行医疗机构执业登记而未登记的场所开展执业活动的”，建议增加对于“应当登记而未登记的场所是医疗机构的延伸点”的情形，比如医疗机构增加地址的情况，医疗卫生人员在医疗机构设置的尚未取得许可的延伸点和单纯的未取得《医疗机构执业许可证》的地点执业相比较，风险相对可控，建议增加“不予处罚”，并增加适用条件“同时具备：5年内首次被发现；未造成患者人身损害等危害后果和不良社会影响的；在医疗机构延伸点执业；及时改正”。

　　第三，《基准》序号44-47，按照法律规定，法律责任表述为“给予警告，处XXX罚款”，应该是并处的意思，但从轻裁量阶次对应的处罚标准是警告，单纯警告应该属于减轻，建议从轻情形的处罚标准建议仍为“警告，处一万元以上二万元以下罚款”；相应一般情形处罚标准修改为“警告，处二万元以上三万元以下罚款”；裁量阶次增加减轻处罚阶次，适用条件增加为“违法行为发生前5年内未曾因相同违法行为受过行政处罚并及时改正”，以对应《规则》中的关于减轻处罚的解释。

　　第四，《基准》序号51从重裁量的使用条件第1点“违法行为发生前2年内因相同违法行为受过1次行政处罚”，按照征求意见稿的表述，基本上没有列明次数，建议改为“违法行为发生前两年内因相同违法行为受过行政处罚”。

　　代表黄山石：

　　第一，《规则》第十三条，因特殊原因在卫生健康行政处罚裁量权基准之外裁量的应当根据有关规定在卫生行政健康部门负责人集体讨论后作出决定，此处的卫生健康行政部门是区级还是市级？根据国务院办公厅的文件，其中第五大点第12小点提到了，适用本行政机关制定的行政裁量权可能出现显示公平、明显不当或者客观情况发生改变的，经本级行政机关审批，或者集体讨论后可以调整适用，适用上级机关。此自由裁量权的规则里到底是区级可以自主批准还是要报请到市级作出集体讨论决定，希望在自由裁量权规则当中进一步明确。

　　第二，《规则》第十一条，同一当事人有两种或者两种以上的违法行为没有牵连关系的应当分别裁量合并处罚，有牵连关系的适用吸收原则，选择法律责任较重的违法行为从重处罚。学法律的人对于牵连关系，知道前一种行为是后一种行为的手段行为，或者后一种行为是前一种行为的结果行为，但是对于基层大部分的执法人员来讲，他们不清楚牵连关系，建议把牵连关系的定义进一步明确，便于执法实践当中操作。

　　第三，《基准》对轻微的违法行为不予立案不予处罚，极大地解决执法操作及行政成本问题。但是，比如说一个人没有戴胸牌，他在福田被发现并及时整改了，但是他下一次跑到罗湖，罗湖如何知道第一次的行为，这需要在卫生监督行政执法平台有这样的模块，把相关的整改信息录进去，以便全市卫监机构了解当事人的违法情况。

　　第四，《基准》序号32的不予处罚情节的裁量情形表述错误，多了“未及时”三个字，这应该是笔误。

　　代表李梅：

　　第一，《基准》序号2的违法行为，违法行为的表述建议优化，比如改成医疗卫生机构不具有相应资质和条件通过损伤性或侵入性手段获取细胞进行血液样本和组织样本采集的。

　　序号9，医疗卫生人员存在应当注销其执业证书或备案的情形，其所在的医疗机构未按照规定报告或者备案的。建议优化违法行为的表述，如医疗机构未按照规定报告或者备案医疗卫生人员注销执业证书或者备案的。

　　第二，《基准》序号9违反规定里列了62条第三款，医师护士因受刑事处罚被注销执业证书的，自处罚执行完毕之日起两年内。该条款与违法行为无关，因为这一违法行为的主体是医疗机构，但是第三款的规定是针对医生和护士，建议删除。

　　第三，《基准》序号12，建议不予处罚里情形2，“逾期不改正”删除。

　　第四，《基准》序号15，从重裁量情形的第一点，造成严重危害后果、严重不良社会影响。第二个“严重”建议删除，因为前面的逗号是并列关系。

　　第五，《基准》序号16，社会办非营利性医疗机构向出资人举办者分配或者变相分配收益的，建议将减轻裁量情节中拟将分配的收益或者财产收回，收回改为“全部收回”。

　　第六，《基准》序号22-26，建议处罚种类与幅度的“并”删除，因为并不是每一次的违法行为都要并处责令暂停执业活动，只有达到从重情形的才是。

　　第七，《基准》序号26，医疗卫生人员在被责令停止执业期间开展执业活动的，一经发现吊销执业证书，该处罚较重，建议增设从轻或者减轻，在卫生健康部门掌握线索前已经改正，也没有造成患者身体损害的，仅给予罚款。

　　第八，《基准》序号42，“从重”第1点的违法行为发生前两年内曾因违反《深圳经济特区医疗条例》第82条被处以行政处罚。建议改成第82条第二款或者与序号41的表述一样，就是违法行为发生前两年内因相同违法行为被处以行政处罚。

　　“减轻裁量情形”，同时具备已积极退还相关费用，包括43的“减轻”，建议增加“没收违法所得，处3万元以上，5万元以下罚款，或者把积极退还相关费用改为全部费用”。

　　第九，《基准》序号44-47，建议增加罚款的种类，再重新调整一下从轻、一般、从重的罚款额度。

　　第十，《基准》序号48，处罚标准里只有暂停执业活动1-6个月，没有6个月以上1年以下，建议在从重增加暂停执业活动6个月以上一年以下。

　　第十一，《基准》序号50，“从重”和“一般”处罚标准，因为该违法行为的主体就是医疗机构的从业人员，建议删除“医疗机构的从业人员”。

　　第十二，《基准》序号52，处罚标准和从重是责令停止执业活动1个月以上6个月以下，建议改为6个月以上1年以下。

　　第十三，《基准》序号54-55，删除“逾期不改正”，因为实施处罚的前提已是逾期不改正。

　　第十四，《基准》序号58，57违法主体是非医疗卫生人员，建议58表述“医疗卫生人员”未经同意就可以。第二款“前款规定中，负有直接责任人员属于医疗卫生人员的，前款有处罚罚款，建议加上罚款。

　　第十五，《基准》序号60-65，一般裁量情形有列明造成患者一般人身伤害，从重的第二点建议增加造成患者严重身体损害等情形。

　　第十六，《基准》序号67，建议不予处罚增设“在发现违法线索前已经主动改正了的”的情形。

　　第十七，《基准》序号69，关于购买人体器官的，违法依据是买卖，就是买和卖，处罚依据是购买和倒卖，建议增设一个倒卖人体器官的案由。

　　第十八，《基准》序号72，处罚标准里有没收违法所得，但是处罚种类的幅度里并没有没收违法所得这一种类，建议删除。违法行为的主体是医疗机构，建议把“吊销负责人的执业证书”的表述删除。

　　第十九，在起草说明提到，之前有不予行政处罚清单、减轻行政处罚清单和不予行政强制清单，按照上级部门对4张清单的要求，建议增加“不予行政强制措施的清单”，重新以文件的形式发布。

　　代表张宁波：

　　第一，《规则》第六条，有下列情形之一的应当从轻或者减轻处罚，第五项是配合卫生健康行政部门查出违法行为有立功表现的。如果人员本身有违法行为，但是没有被最终定性情况下怎么样界定立功的表现，他是否处以减轻处罚？

　　第二，《规则》第七条建议增加当事人既往有违法行为再次出现违法情况的时候，属于从重处罚的范畴。

　　第三，《基准》的序号5，医疗机构没有按照规定设立转诊服务机构或者人员，或者未向服务对象公开转诊服务流程咨询方式的，“公开”建议改为“说明”，公开要求转诊的流程不是普适性的。

　　第四，《基准》序号11，医疗机构没有制定本机构的医疗技术目录，或者未规范使用医疗技术通用名称，该违法行为设定的依据是根据《深圳经济特区医疗条例》第八十六条，医疗机构制定开展临床应用的医疗技术目录，应当规范使用市卫生健康部门制定的医疗技术通用名称。新的《深圳经济特区医疗条例》颁布时间是2022年6月份，但是同年12月份，国家出台了《医疗机构手术分级管理办法》，提到了医疗机构是本机构手术分级管理的主体，而卫生健康行政部门只有监督管理的职责，所以这个医疗技术目录要怎么样界定？

　　第五，《基准》序号21、22，关于医疗卫生人员超过所在医疗机构开展科目开展诊疗活动的，实际上有多点执业的医师在医院之外的医疗机构不规范开展医疗技术的行为，比如在第二或者第三执业点，把医生的第一执业地点作为重点介绍，但第二或第三执业点的医疗机构不具备相关的诊疗科目，这种行为属于该违法行为吗？

　　第六，《基准》序号64，擅自停用或调用院前急救车辆的，重大社会医疗急救保障活动要提前3日，但是目前较难做到提前3日，建议增加不予处罚的情形。

　　第七，《基准》序号65，医疗机构拒绝或者不配合伤病情稳定的患者转至其他医疗机构治疗的，《急救条例》规定，患者伤病情稳定，要求转院，并自行联系转至其他医院机构的，首诊医疗机构不得拒绝，给予配合。现实情况中，接诊的医疗机构有拒绝接收的现象，所以首诊医疗机构和接收医疗的职责要明确，不能仅针对首诊机构进行处罚。 

　　代表李建林：

　　第一，《基准》序号10，医疗机构用药的制度，是所有的处方和医嘱要审核？哪种形式？如果只能人工审核那这个处罚偏重。

　　第二，《基准》序号20，医疗机构人员在注册备案的执业地点之外执业，比如义诊、帮扶、学术交流等，建议也纳入不予处罚范围。因为健康中国其中有一项工作是专家到基层，不同的地市备案的方式和备案多长时间，操作性部分不好，如果发现的话进行处罚会打击积极性。

　　第三，《基准》序号25，居家医疗服务怎么样界定呢？进到家庭进行透析的指导和康复的训练等属于依法上门提供医疗服务吗？

　　第四，《基准》序号29、30条，不予处罚中涉及医疗金额1千元，1千元是什么依据？

　　第五，《基准》序号38，深圳和香港的医生交流得比较密切，比如做异地演示和手术操作，算不算该违法行为，因为深圳和香港的距离太近了，希望在这个处罚规则上有一个界定。

　　代表丁军：

　　第一，《规则》第四条，涉及公民生命安全及危害后果行为在5年未被发现，或者是违法行为2年内未被发现的，不予处罚。5年的数据从哪来？发现违法行为不处罚吗？

　　第二，《规则》第十条，对于连续性违法行为的连续状态界定的时间应该是贯穿性，就是同一个违法不管多少年都是同一个违法行为，应当一并处罚。

　　第三，《基准》序号13，医疗机构按照规定进行医疗质量的自查，在依法自查系统上报的自查算吗？

　　第四，《基准》序号25，关于依法上门提供医疗服务的，比如家庭病房、互联网医疗的居家服务，比如上门换尿管或者胃管，这种属于依法上门医疗服务吗？怎么定义依法上门医疗服务？

　　第五，序号65，关于首诊医疗机构不得拒绝转诊，并给予配合。如果医院同意转院，但患者要求医院派救护车、医生、护士护送，医院没有救护车，无法护送，属于不配合吗？如果这算违法行为，建议对这种情形增加不予处罚。

　　代表王冰：

　　第一，建议扩大减轻或者不予处罚的范围。对于情节严重的行为肯定要从重处罚，但是行为轻微或者医护人员在没有学习过或者未清晰行政条款之前出现首次违反的话，没有对病人造成比较严重的伤害或者后果，也没有造成不良的社会影响，建议减轻处罚或者不予处罚。疫情之后，社会医疗机构、机构的管理人员以及医生，确实存在着不少的困难和压力，希望在制定制度的时候考虑整体营商环境。

　　第二，社会办医疗机构人员缺少学习机会，基层的医生或者年轻的医生刚毕业出来进入了社会办医疗机构，对制度以及规章或者从医的一些行为规范没有系统的学习，在民营机构很少有机会学习或者清晰的了解。希望卫生部门提供普适性的机会，让社会办医的医护人员有机会清晰的了解法律法规或相关制度。

　　代表黄晓阳：

　　第一，《规则》第十条，关于超出两年不能认定违法行为处于连续状态，法律有规定除外的内容，这个跟《行政处罚法》36条第二款有一点争议和冲突。既然违法行为是处于连续状态，按照《行政处罚法》第36条第二款的规定，如果违法行为有连续或者继续状态的，按照从他行为终了之日起计算追诉的时效。对于超过两年的部分，到底怎么样界定违法行为是否处于连续状态，这可能会有一点争议。

　　第二，《基准》序号12，关于医疗机构未按照规定将医疗服务信息录入上传至社会卫生健康信息化平台，从重情节第二点，未录入跟未上传医疗服务信息且逾期不改正的，从重情节的内容和一般情节是有点相涵盖的，因为未按规定就是将信息录入上传到平台，未录入和未按规定录入是相覆盖的，建议明确清楚。

　　第三，《基准》序号18，对于开展医疗执业活动人员不具备相应资质的情况，关于不予处罚的适用条件，建议境内外的卫生医疗人员不能区别对待，在适用条件里建议境内外人员的适用条件一致，因为对于境外人员不予处罚的适用条件相对过轻，容易出现争议。

　　第四，序号40关于医疗机构以虚假诊断夸大病情或者疗效等方式欺骗诱导患者接受医疗服务的，从重情节第一点的第一小点，违法行为发生前两年内曾因相同的违法行为被处以行政处罚，和从重第三点，前5年内曾因相同的违法行为被处以行政处罚是有相涵盖的。

　　第五，序号44从轻情节里，按照法律规定是给予警告，处1-5万的罚款，但是从轻情节设定的只有警告，建议仅警告的处罚放在减轻处罚。同样44-47条以及53条都有这样的情况。

　　第六，序号48，从重建议增加停止执业活动6个月以上1年以下的处罚。

　　第七，序号50，建议细分吊证的情形。

　　第八，序号71，不具有资格的医师实施人体器官移植手术一般情节里，也是并处的关系，一般情节里只规定了处5万元以上，8万元以下的罚款，但是吊证的情形没有进行明确。

　　代表李小华：

　　第一，适当扩大从轻和不予处罚的范围。对于情节轻微、没有造成损害后果和不良社会影响的，可以从轻或者免予处罚。给予医疗工作人员多一些机会。

　　第二，此前，对于医疗机构和医生的处罚常用的规则是选取中间数。建议对于初次违反且及时消除损害后果、没有造成不良社会影响的给予从轻处罚，即在该档处罚中选用最轻的处罚。   

　　第三，为了更好的保障人民群众的生命健康权，对于涉及人民群众的生命权、人身权、健康权等重大事项，或者造成了严重的损害后果和不良社会影响的应当从严从重进行处罚，且有证据证明医疗机构存在监管失职的也应一起受到从重的处罚。

　　第四，在制定裁量基准时，也应充分考虑当前的营商环境，市民的经济负担、健康需求和权益保护等多方面。

　　五、处理意见

　　第一，关于增加不予行政强制清单和扩大减免罚清单的建议，予以采纳，进一步研究后确定清单范围。

　　第二，关于《规则》《基准》表述修改方面的建议，予以部分采纳，进一步研究予以修改完善。

　　第三，关于提出的内容错漏以及概念统一等建议，将认真梳理，并进行统一修改。

　　第四，关于完善相关深圳经济特区法规、其他法律法规的建议，不属于行政处罚裁量权相关规定范围，留作今后提出立法建议的参考。

　　第五，关于改进执法系统的建议，予以采纳，后续进一步研究开发执法系统的相应功能。

　　市卫生健康委将认真研究本次听证会提出的意见和建议，进一步修改完善《规则》及《基准》，使其在规范我市卫生健康行政处罚裁量权的行使发挥更好的作用。

市卫生健康委

2024年5月9日